一、事业单位改革后的理想模式
我国事业单位由计划经济时期发展而来，在市场经济环境下，显露出许多弊端。目前对事业单位是“二张皮”的监督管理，即行政监督管理和执法监督管理，由于事业单位性状繁杂，两种管理对事业单位产生作用和效果差异很大。长期以来，没有找准对事业单位实施系统改革的切入点，历次行政管理体制改革和机构改革事业单位成了问题的“避风港”。事业单位多年问题的沉积，存在着机构性质和职责任务的越位、错位和缺位，该上收的行政管理和行政执法职能收不上去，应推向社会的市场化任务推不出去，要强化的公益服务功能强化不了。
早在1996年，中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见》的通知，从行政管理的角度确定了事业单位的改革方向，由于配套环境和思想观念的束缚，10年的事业单位改革举步维艰；为适应市场经济的要求，1998年，国务院发布第252号令《事业单位登记管理暂行条理》，开始对事业单位实施登记管理，从市场和法律的角度确立事业单位的社会主体资格。近10年事业单位登记工作的开展，从形式上的登记，到社会的逐步认可，正在经历观念转变的过程；事业单位改革实践证明，事业单位不可以用一个统一的模式实施“整体改革”。中央已经认识到了这一点，提出了“两步走”方案，即先对事业单位实施分类，再对事业单位实施分类改革。全国各地正在根据中央统一要求，抓紧探索和实践。
事业单位改革是必然趋势，对改革进程中的事业单位实施监督管理是客观要求。事业单位改革后的终极组织形式应该是转变为“社会公益组织”，终极监督管理模式是对事业单位实施登记执法监督管理，行政监督管理退出。最终以“社会公益组织”取代事业单位，事业单位概念退出历史。
既然事业单位改革不能一蹴而就，那么要使事业单位最终以完全意义上的”社会公益组织”取而代之,必然要经历一个漫长的阶段,这个阶段就是事业单位改革的全过程。事业单位改革的过程就是完善登记监督管理的过程。强化和完善对事业单位登记的监督管理，其主要任务就是保证社会公益服务功能的有效发挥和延续，保证国有资产的保值增值和不流失。
如何强化和完善对改革过程中事业单位的监督管理，这是我们需要研究的理论课题和实践课题。结合多年的事业单位机构编制管理和事业单位登记工作实践，作了点思考，以抛砖引玉。
二、事业单位登记监督的执法主体
《中华人民共和国行政许可法》的颁布为强化事业单位登记的监督管理提供了法律依据。根据《中华人民共和国行政许可法》，国务院发布了第411号令，进一步确立了登记管理机构的执法主体资格，登记管理机构作为登记执法管理机关过渡。目前，全国各级已经统一挂牌或更名“事业单位登记管理局”作为登记机关实施事业单位登记的行政许可，明确了分级管辖的管辖原则。“县级以上各级人民政府机构编制管理机关所属的事业单位登记管理机构（以下简称登记管理机关）负责实施事业单位的登记管理工作。县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当加强对登记管理机关的事业单位登记管理工作的监督检查”。登记管理机关作为过渡模式在机构编制管理机关的紧密监督检查下，实施对事业单位的登记及登记监督工作。按照《行政许可法》规定的规范模式要求，登记执法主体的最终组织形式应当为行政执法机关。
三、事业单位登记监督的形式和内容
各级登记机关是事业单位登记管理法定的行政许可实施机关，也是对事业单位实施监督管理的执法机关。各级登记机关通过具体执行功能评价制度、年度报告制度、证书使用制度对事业单位实施综合监督，并监督指导事业单位的举办单位配合监督管理；事业单位登记管理机关协调各级政府职能部门和单位依法对事业单位进行财税、审计、国有资产以及从业资质等的监督管理；人民群众和社会舆论依法对事业单位实行诚信监督。
（一）建立事业单位功能评价监督体系
1、实行设立预先评价制度。设立预先评价指举办单位在申请设立事业单位时，由登记机关对新设事业单位的登记许可事项进行预先评价，审批机关根据评价报告审核批复。防止不具备法人条件事业单位的盲目设置。预先评价主要从事业单位设立登记（备案）应当具备的条件进行评价。规范的名称、规范的组织机构、稳定的场所、明确的宗旨和业务范围、与业务范围相适应的从业人员、与其业务范围相适应的开办资金和经费来源、能够独立承担民事责任。
2、实行变更责任评价制度。变更责任评价指事业单位及其举办单位拟对业已核准登记的事项申请变更时，由登记机关进行责任评价。其中名称的变更、宗旨和业务范围的变更、经费来源的变更等需要审批的事项，由审批机关根据评价报告审批，登记机关核准变更登记许可。事业单位法人对其名称、住所、宗旨和业务范围、法定代表人、经费来源、开办资金、举办单位其中的一项和多项申请变更登记时，登记机关对其科学性、合法性进行综合评价。部分事项的变更商审计部门进行经济责任审计，并要求事业单位法人提供新的资产审验报告和新的业务资质证书。防止恶意逃债和国有资产流失。
3、实行注销清算评价制度。注销清算评价指登记机关受机构编制管理机关指派，在事业单位被撤销、解散时协调承办清算事务，参与并监督清算过程。登记机关根据事业单位及其举办单位的注销申请和清算报告核准注销登记许可。事业单位法人依法进入清算程序后，登记机关监督指导其举办单位成立清算组织，收缴其证书和印章。清算组织代替事业单位法人从事清算期间必要的民事活动。登记机关通过审查资产评估、债权债务、财务收支等进行清算评价，检查法定代表人的行为，防止国有资产流失，保护债权债务人的合法权益。
4、实行业务绩效评价制度。业务绩效评价指登记机关对事业单位法人核准登记的事项，分期分类进行监督检查，根据其宗旨和业务范围进行社会功能和经济效益的综合评价，确定事业单位存在的价值和规模，促进其科学发展。业务绩效评价主要检查事业单位法人是否按照核准登记的宗旨和业务范围依法开展工作，是否获得业务成果，是否保持国有资产的增值和不流失等。登记机关作出业务绩效评价报告，对事业单位法人及其举办单位提出调整意见，向政府职能管理部门提出处理建议。机构编制管理机关根据评价报告决定机构编制调整事项。
5、实行诚实信用评价制度。诚实信用评价指登记机关结合事业单位法人年度报告和日常监督检查情况，对事业单位开展业务活动的遵纪守法程度、人民群众的满意程度、社会的公认程度进行综合评价。登记机关组织以事业单位法人服务对象为主的人民群众和社会舆论的调查，受理来信来访，建立诚信档案，评定诚信等级，向社会公布。登记机关可以举办事业单位咨询评价机构承办事业单位功能评价的具体事务。
（二）严格执行年度报告监督制度
对已经核准登记的事业单位法人，于每年3月31日前向登记机关报送上一年执行条例情况的报告书，接受年检；事业单位法人如实填报《事业单位法人年度报告书》，登记管理机关检查开展业务活动情况、登记事项年末变化情况、经费收支情况、受奖惩和有关评估情况、接受捐赠资助及其使用情况。
改革过程中登记的事业单位法人，其中一部分还不是具有完全市场意义的事业单位法人。事业单位法人在向纯粹“社会公益组织”过渡期间，登记管理机关通过年度报告的监督加以修正，通过年度报告提出改革建议，以登记监督管理促进事业单位改革。
（三）强化证书使用的社会监督机制
《事业单位法人证书》是事业单位法人民事主体资格的合法凭证。未依法领取《事业单位法人证书》的，不得以事业单位法人名义开展活动；事业单位法人禁止涂改、出租、出借《事业单位法人证书》或者出租、出借印章，禁止伪造或使用假证书、假印章和假年检标记；事业单位法人应当将《事业单位法人证书》正本悬挂在主要办公场所的醒目处。
没有出示有效《事业单位法人证书》的事业单位，各级政府职能部门和单位应当按照中央编办、最高人民法院、最高人民检察院等十五部门联合下发的中编办发[2000]17号文件执行，不予办理以下事宜：开立银行帐户、办理贷款业务；发布广告；刻制印章、办理机动车船牌照；申请有关社会保障事宜；申办税务登记、减免税收及其他优惠；从事经营活动或兴办企业，申办有关执照；国有资产登记管理和统计登记；土地、房产登记管理事宜；申办收费项目及标准、收费许可证，购领收据、发票；法律诉讼、公证事宜；人事调动和工资基金管理事宜；申办海关事宜；申办组织机构标识代码；预算和预算外管理；签订合同契约。
四、事业单位登记监督处罚制度
对事业单位实施违规处罚，是强化事业单位登记监督的重要手段。处于改革进程中的事业单位，性状复杂，因此对事业单位的处罚根据 其特点应当体现层级化。对事业单位的处罚分二个层级，即实行告知制度和执行条例处罚规定。
（一）建立和实行告知制度
实行事业单位登记监督管理告知制度，作为事业单位登记监督管理行政处罚之前的一种体现人性化的处罚制度。登记管理告知指事业单位在申办设立登记、年度报告、变更登记、注销登记等登记事项时，不按要求、不按规定时间到登记机关办理相关事宜，仍然以法人身份从事社会活动，登记机关对其进行明确告知。
登记管理告知形式分口头告知和书面告知。口头告知是登记机关口头通知（或电话通知），事业单位及其举办单位，在规定时间到登记管理机关办理相关登记事宜，并作文字记载；书面告知是登记机关发出《事业单位登记监督管理告知书》，通知事业单位及其举办单位，在规定时间到登记管理机关办理相关登记事宜，并存入登记档案。
事业单位及其举办单位收到告知通知后，在规定时间内，到登记机关办理与告知事项相应的登记事宜，呈报材料。经登记机关审核，决定不予受理的，事业单位及其举办单位在规定时间内提出书面处理意见，逾期未提出书面处理意见的，事业单位及其举办单位主要负责人应到登记机关进行说明，提出对事业单位的整改意见。
事业单位不按告知事项办理相关登记事宜的，登记机关视情况依法公告其不具有完整的民事主体资格，不能以事业单位法人名义参加社会活动，报商同级政府职能部门采取相应处理措施。
（二）执行条例处罚规定
违规事业单位在被登记管理机关告知后，仍然未按告知制度规定进行改正的，登记管理机关应当严格按照条理处罚规定执行。
事业单位法人超过期限没有年检的，已经核发的《事业单位法人证书》失去效力并即行废止；事业单位法人不按规定及时办理变更登记的，登记机关依法责令其限期改正。超过限期拒不改正的，废止或注销其《事业单位法人证书》；事业单位法人超出核准登记的宗旨和业务范围开展活动的，登记机关应责令其停止活动，并会同有关部门对其行为依法予以处罚。
事业单位法人涂改、出租、出借《事业单位法人证书》和出租、出借印章的，登记机关责令其改正并做出书面检查，拒不改正的，撤销其登记，收缴《事业单位法人证书》和印章。造成后果的依法处理；事业单位伪造、使用假证书、假印章和年检标记的，登记机关没收其假证书、印章和年检标记，责成举办单位对该事业单位的法定代表人和直接责任人进行行政处分。构成犯罪的，移交司法机关处理。
事业单位法人接收捐赠、资助，不符合《条例》规定或违背与捐赠人、资助人约定的期限、方式和合法用途使用的，登记机关责令限期改正；情节严重的，撤销其登记，收缴《事业单位法人证书》和印章；事业单位法人核准登记后超过一年未开展活动或自行停止业务活动一年以上的，注销其登记，收缴《事业单位法人证书》和印章。
